Abstract
The present analysis of corruption in acquisition and contract of the
Peruvian State, studies the process of contract, the modalities and
types of acquisition; in order to know of the occurrence, typology,
damages and actors, with the purpose of revealing and describing cases
of corruption and of resisting them with the effective authentication to
know the opportunities and transgressions; with critic commentaries
allowing to conclude that it is an alert contribution and prevention
against corruption in the acquisitions.
INTRODUCCIÓN
Las adquisiciones y contrataciones, como gestión pública es ampliamente
estudiada por la importancia de los recursos que maneja a nivel mundial;
tienen un alto riesgo de corrupción en el Perú, no obstante la
normatividad vigente de procedimientos, control y transparencia que
maneja el Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
El Estado es el principal adquiriente y contratista, destina cada año
cerca del 30% de su presupuesto anual a adquirir bienes y servicios y
ejecución de obras, sin incluir los montos de los empréstitos y de los
créditos presupuéstales de urgencia. El asunto es como gastar esos
recursos de forma eficiente, sin que exista el riesgo y el índice
elevado de percepción de corruptelas.
Con este panorama, garantizar procesos de selección que merezcan la
aprobación del interés público, sin perjudicar el legítimo interés
privado que es el lucro, reduciendo la sensación de que los funcionarios
de adquisiciones son sobornables y los proveedores negociantes sin
escrúpulos, perjudicando la eficiente administración de los recursos del
Estado.
Frente a esa sensación y con la experiencia de más de 6 años como
funcionario público encargado de adquirir y contratar bienes y servicios
para un Poder del Estado, lo cual me ha permitido ver de cerca, como es
que en la práctica el interés público no es respetado por el interés
particular en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado; a
pesar de la legislación basta, cuestionada porque es propicia a hechos
de corrupción; y las sanciones a las que están sujetos los funcionario
público por responsabilidad.
Buscar la eficiencia de los recursos destinados a los gastos de bienes,
servicios y obras necesarios para el buen funcionamiento del Estado,
debe ser de interés de la ciudadanía y no sólo del CONSUCODE que tiene
limitaciones para hacer seguimiento a más de 850 mil contratos que se
hacen al año, entonces la trasparencia es prioridad, así como medidas
que elijan mejor a los responsables de las adquisiciones.
Con ese interés que tengo en la eficiencia de los gastos del Estado, es
que me atrevo a desarrollar la Tesis de Análisis de la corrupción en la
Adquisición y Contratación del Estado peruano.
En el Capítulo I, se estudia la Corrupción en los gastos del Estado
definiéndola ampliamente, con un marco teórico internacional y nacional,
se define los delitos de función relacionados a las adquisiciones, se
conoce de la percepción de corrupción en los gastos; de la importancia
de la transparencia de la información y del código de ética del
funcionario, ya que la deficiencia de ambas refuerza la corrupción.
En el Capítulo II, se analiza la variable del Sistema de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado peruano, del papel del CONSUCODE como ente
rector, del papel de las Entidades Públicas Contratantes como comprador,
del papel del Contrato Administrativo como institución que garantiza el
interés público y por último del papel que juegan los Proveedores del
Estado.
En el Capítulo III, se analiza la otra variable que es la Gestión de las
Adquisiciones y Contrataciones en el Perú, describiendo las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas de las Fases del Contrato, de las
Modalidades de Adquisición, de lo Tipos de Procesos de Selección,
teniendo un catálogo de denuncias, los Perjuicios que conllevan, la
transgresión a la Ley y la oportunidad que ésta brinda para que se
concreten actos de corrupción.
El Capítulo IV, es una Descripción de los Actos de Corrupción en materia
de adquisiciones, y aquí confrontamos el capítulo II y el Capítulo III,
es decir lo ideal “como debe suceder” y la realidad “cómo es que
suceden” detallando como se dan los actos de corrupción desde tres
enfoques: como contrato, según la modalidad de adquisición y según el
tipo de proceso de selección.
El Capítulo V, es la catarsis de toda la Tesis, puesto que en ella
desarrollo la Metodología, explicando de principio a fin, cómo empezó
esta aventura por desarrollar la presente investigación, se explayan
aquí la problemática, los objetivos, los instrumentos que me han
permitido al fin ... dar gracias por la oportunidad que se me ha
brindado de exponer mi trabajo.
CAPITULO I
CORRUPCIÓN EN LOS GASTOS DEL ESTADO
1.9 Corrupción en la Contratación Estatal
La palabra “corrupción” etimológicamente viene del latín curruptus , que
significa descomposición, podredumbre o desintegración, igualmente, se
identifica como el proceso degenerativo de las normas y de los valores
que se establecen en la sociedad. Es así que este fenómeno “corrupción”
se halla inmerso en las diferentes funciones estatales. La planeación,
el presupuesto, la gestión de recursos humanos, la administración de
recursos físicos, el control fiscal, entre otras áreas de gestión en
donde resulta evidente la descomposición o desintegración de la función
pública.
Siendo en la contratación estatal donde resulta más evidente la
ingerencia de estas prácticas degenerativas, ya que a través de la misma
se ejecutan los recursos públicos destinados a los diferentes cometidos
del Estado; siendo las áreas más sensibles la contratación pública, la
recaudación de impuestos, los nombramientos gubernamentales, las
comisiones informales sobre contratos gubernamentales.
El Estado demanda unos bienes y/o servicios, a través de funcionarios
que deciden comprarlos de acuerdo a los procedimientos establecidos para
garantizar principios públicos como la transparencia y la economía en la
selección de las ofertas, o por el contrario, optan por no considerar
estos principios contratando a quien garantice el pago de un soborno. El
funcionario tiene la oportunidad, por ejemplo, de restringir los
oferentes, y garantizar una elección determinada, definiendo y
ponderando variables de conveniencia para un elegido contratista y no
para el Estado.
El alto nivel de corrupción en la contratación pública parece haber
distorsionado seriamente los elementos de competencia sana y abierta que
constituyen la esencia del proceso licitatorio . La existencia de
monopolios de contratistas es reconocida como la irregularidad más
frecuente en los procesos de licitación se calcula que se encuentra en
un 54% de los contratos .
Es claro entonces que un alto volumen de los recursos del presupuesto
estatal, correspondientes tanto a gastos de funcionamiento como de
inversión, son canalizados a través de las contrataciones públicas, lo
que las constituye en una porción muy importante de los negocios de
diversos sectores de la economía, pero también en un gran atractivo para
los corruptos.
Es un área específica de las contrataciones en las cuales se presentan
sobornos es en la definición de los términos de referencia, llegándose a
encontrar pliegos de condiciones casi hechos a la medida de un
determinado proponente.
La corrupción en los gastos públicos en el área de las contrataciones
públicas es de alto riesgo con la utilización de excepcionalidades a los
procesos licitatorios, aprovechándose del esquema de contratación del
Estado para beneficiar intereses particulares. Adicionalmente, corrompe
por el lado del proveedor cuando tiende a buscar la realización de
cambios a los términos contractuales sin tener suficiente justificación,
con el único fin de lograr un incremento en el valor del contrato, dado
que la ley permite ajustes del presupuesto hasta por un porcentaje del
valor original del contrato.
Los contratistas llegan incluso a manipular la información con el fin de
presentar una oferta especialmente baja en precios que permita ganar la
licitación. Estos contratistas son considerados como los únicos capaces
de ofrecer productos o servicios al Estado, los que pasan a desempeñar
una posición dominante en el mercado contractual del Estado,
restringiendo la libre competencia.
El fenómeno de la corrupción en la contratación estatal, es un flagelo
que está presente en todos los países afectando la estabilidad de sus
sistemas políticos y de sus instituciones, lesionando sus economías y la
moral de sus sociedades, teniendo como una de sus principales
modalidades el soborno .
1.10 Marco Teórico Internacional
En las experiencias recientes de Reforma del Estado en América Latina,
se le ha dado importancia a la transformación de los regímenes de
adquisiciones públicas, en particular dentro de los procesos de
desburocratización y desregulación de la intervención del Estado en sus
relaciones con el ciudadano y los agentes económicos.
La excesiva burocratización y regulación de la función pública ha sido
en los últimos años un problema permanente. Este se ha manifestado en
estructuras administrativas sin jerarquía, organizaciones incapaces de
establecer claramente la misión y visión de sus cometidos o de trazarse
metas, donde la necesidad de una gestión por resultados se confunde con
actividades confusas, mal definidas y superpuestas afectando la gestión
de adquisiciones y contrataciones del Estado.
La consecuencia ha sido que en la mayoría de los países, el Estado no ha
sido un buen comprador o contratador, siendo una de las actividades de
la gestión pública donde con mayor profundidad se han aprobado normas,
decretos, guías, etc, desarrollando quizás con mayor precisión la
cultura de la desconfianza y el formalismo característico del modelo
burocrático tradicional de la Administración Pública.
El proceso de compras y contrataciones estatales han venido enfrentando
una serie de denuncias que cuestionan su funcionamiento, conduciendo al
desarrollo de mecanismos menos regulados y competitivos, que siguen
presumiendo la desconfianza en la gestión de adquisiciones públicas.
La eliminación de pasos y trámites, la descentralización y
desconcentración de competencias jerárquicas, no han cambiando la
desconfianza de los controles por la presunción de buena fe de los
actores, aún utilizando el poder de la tecnología de la informática con
programas orientados a la eficiencia de los procesos, el bienestar de
los ciudadanos y la competitividad .
La gestión de las adquisiciones públicas ha sido y es un tema de primera
prioridad para los gobiernos. La proporción de las compras y
contrataciones al sector privado en los presupuestos públicos es muy
relevante y creciente; la eficacia y eficiencia de las mismas son
fundamentales para el logro de los objetivos de la función pública.
Las políticas de desburocratización y desregulación de los procesos de
contrataciones estatales, en el marco de las reformas del Estado
emprendidas por los países, han atendido las distorsiones de una
administración pública excesivamente centralizada, autoritaria y formal
donde han predominado las trabas y las desconfianzas más que la
penalización de las malas gestiones .
Ello ha producido confusiones que tendieron permanentemente a dejar de
privilegiar los principios fundamentales de la administración pública de
eficacia, eficiencia y economía en la asignación de los recursos, para
obtener los mejores resultados del punto de vista del usuario final de
los servicios públicos, es decir, el ciudadano.
Actualmente satisfacer el interés general supone reconstruir el espacio
de la acción pública, con una mayor interacción entre el Estado y el
mercado, entre lo público y lo privado, definiendo nuevas formas de
actuación del Estado.
A través de la desburocratización de los sistemas de compras estatales
se quiere atacar las rigideces que coartan la iniciativa de los
funcionarios, el centralismo excesivo que privilegia lo rutinario ante
lo sustantivo, el ritualismo y la formalidad de los trámites y los
sistemas de control basados en la presunción preventiva de la
irregularidad.
A través de la desregulación de las contrataciones públicas se quiere
evitar el incremento de actos de corrupción que ha justificado la
intervención directa o indirecta del Estado, pero hay que advertir que
así como el mercado puede alejar a la economía de situaciones óptimas,
la acción del Estado promoviendo situaciones más eficientes, puede dar
como resultado situaciones menos eficientes.
Los procesos de globalización e integración suponen una necesidad
imperiosa de poner a los países en competencia con las condiciones que
se ofrecen a nivel de los mercados de bienes y servicios que se
verifican a nivel internacional. Entonces un proceso de adquisiciones
públicas eficiente juega un papel fundamental en la determinación de la
competitividad a nivel internacional.
Es por eso que la política de compras públicas es una política de
Estado, aceptando que la eficiencia de la misma no se obtiene
aisladamente, sino que depende del mejoramiento de sistemas de gestión
pública, en particular la de los recursos humanos.
La mayor legislación o los mejores procedimientos administrativos del
proceso de adquisiciones estatales, son insuficientes sin una
participación de un funcionariado público jerarquizado, profesionalmente
confiable y con mayor autonomía decisional, que haga más creíble la
validez de su actuación .
Se percibe en los países que a través de las regulaciones se coacciona
en nombre del control y la moral, limitando la creatividad y la
iniciativa, estableciéndose una burocracia rígida aunada a un control
interno y externo que presume la deshonestidad.
Esa situación conduce a un proceso de adquisiciones estatales lento,
basada en la desconfianza al funcionario, que redunda en una inadecuada
información y transparencia de los precios, de las características de
los bienes y servicios adquiridos por el Estado y reducir en el libre
acceso de los proveedores y la calidad de las ofertas.
En forma paralela, la gestión pública se desarrolla sin una
planificación de la función de compras , en la mayoría de los casos con
la inexistencia de una programación general que dé celeridad a los pagos
y reduzca los sobreprecios, con controles internos inadecuados o
inexistentes.
Todo ello significa una mayor pesadez del proceso de compras y, en
especial del sistema de licitaciones públicas que constituye la mayor
parte de las compras estatales, requiriendo el desarrollo de nuevos
mecanismos menos regulados y más competitivos que enfrentaron la poca
transparencia de los procedimientos administrativos excesivamente
burocráticos.
El desarrollo de los gobiernos electrónicos ha dotado de nuevas
herramientas en el campo de las adquisiciones estatales , permitiendo
procedimientos, procesos y formas organizacionales, que ayudan a
planificación y a la transparencia en las adquisiciones.
El funcionamiento de los sistemas de adquisiciones públicas evidencia
una falta de liderazgo, en la medida que no existe un responsable claro
y definido sobre el funcionamiento y la modernización del mismo,
haciendo descansar en demasía su correcto funcionamiento en los sistemas
de control enfocados más a un contralor de la legalidad y de las
actividades que a la eficiencia.
Ello provoca insuficiencias en materia de asignación de recursos y de
medios suficientes en el sector público, para ejercer y capacitar en esa
función estratégica, siendo cada vez más frecuente la corrupción de la
disciplina administrativa y de la transparencia de las actuaciones en la
utilización de los recursos públicos.
Esta realidad es preocupación de organismos internacionales, como:
1.2.1 La Organización Interamericana de Instituciones de Contratación
Pública (OIICP)
Pretende integrar un ente de trabajo especializado en materia de
contratación pública, las experiencias de los países en materia de
adquisiciones y contrataciones, para armonizar los sistemas y aprovechar
las oportunidades que brindan los procesos de apertura e integración de
mercados, especialmente en contratación pública, para impulsar la
participación de las empresas nacionales en otras economías.
La OIPC trabaja sobre la base de puntos de interés común: principios de
eficiencia, eficacia, acceso justo y transparencia en la contratación
pública, capacitación y especialización en materia de compras públicas,
satisfacción de demandas sociales, mejoramiento de los procesos de
gestión pública, prevención de la corrupción, optimización del gasto
público, ejercicio efectivo del control social.
1.2.2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PACT trabaja estratégicamente con otros interesados en la rendición de
cuentas, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI),
donantes bilaterales, el sector privado, el mundo académico y otras
organizaciones internacionales .
Además, PACT preparó un documento titulado “La corrupción y la buena
gestión de los asuntos públicos”, un estudio interno sobre las
estrategias para prevenir y combatir la corrupción .
1.2.3 Unión Europea
La Unión Europea sobre las adquisiciones públicas ha adoptado una serie
de normas con disposiciones que permiten a las autoridades encargadas de
los contratos excluir a empresas o compañías que exhiben comportamientos
dolosos o aplican prácticas corruptas o fraudulentas. Aumentar la
transparencia, iniciar la apertura de las adquisiciones públicas y
garantizar un tratamiento no discriminatorio de los proveedores miembros
y de las Comunidades Europeas.
La Convención para la lucha contra la corrupción de funcionarios de las
Comunidades Europea, fue aprobado por el Consejo el 26 de mayo de 1997 y
dispone que todos los Estados miembros deben tipificar como delito la
corrupción activa y pasiva cometida por funcionarios de la Comunidad y
por funcionarios públicos de sus Estados miembros, o contra ellos,
independientemente de que haya intereses financieros de la Comunidad en
juego.
1.2.4 Comisión Económica para Europa (CEPE)
La CEPE ha emitido 26 recomendaciones para simplificar y armonizar los
procedimientos del comercio. Su objetivo principal es facilitar las
transacciones internacionales mediante la simplificación y armonización
de los procedimientos y las corrientes de información, contribuyendo así
al crecimiento del comercio mundial.
Para que los operadores comerciales puedan ser eficientes, hay que
eliminar las barreras de procedimiento del proceso de intercambio y hay
que normalizar los requisitos de información.
1.2.5 Organización de los Estados Americanos (OEA)
El 29 de marzo de 1996, la Conferencia Especializada de la Organización
de los Estados Americanos contra la Corrupción aprobó la Convención
Interamericana contra la Corrupción.
El instrumento entró en vigor el 4 de marzo de 1997, a los treinta días
de la fecha del depósito del segundo instrumento de ratificación.
Leyes modelo relativas al enriquecimiento ilícito y el soborno
transnacional que pudieran utilizar los Estados miembros. La
Organización trabaja para fortalecer la paz y seguridad, consolidar la
democracia, promover los derechos humanos, apoyar el desarrollo social y
económico y promover el desarrollo sostenible de los países de América.
Para los fines de la presente Convención, se entiende por:
"Función pública", toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al
servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerárquicos.
"Funcionario público", "Oficial Gubernamental" o "Servidor público",
cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades,
incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para
desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio
del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.
"Bienes", los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles
o intangibles, y los documentos o instrumentos legales que acrediten,
intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre
dichos activos.
1.2.6 Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
La OCDE ha dedicado gran parte de sus actividades a la cuestión del
soborno de funcionarios extranjeros en las transacciones comerciales
internacionales, financiando con el FMI proyectos encaminados a crear y
reformar instituciones.
En 1997, el Consejo de la OCDE aprobó la Recomendación revisada para
combatir el soborno en las transacciones comerciales internacionales.
Esa Recomendación, establece obligaciones específicas con respecto a la
tipificación de delitos, la imposición fiscal, la rendición de cuentas,
las auditorías externas y las adquisiciones públicas, incluidos los
contratos financiados mediante asistencia para el desarrollo.
1.2.7 Fondo Monetario Internacional (FMI)
Las normas de contrataciones vigentes en los organismos internacionales
de créditos han incluido cláusulas vinculadas con la transparencia,
particularmente definiendo las figuras de fraude y corrupción. Es en esa
línea que como “práctica corrupta” incluyen al ofrecimiento, suministro,
aceptación o solicitud, directa o indirecta, de cualquier cosa de valor
con el fin de influir en la actuación de un funcionario público con
respecto al proceso de contrataciones o a la ejecución del contrata.
Uno de los objetivos que tiene el FMI para los países en desarrollo, es
fortalecer su gobernabilidad, crear un buen clima para la inversión,
construir sistemas financieros y legales transparentes y combatir la
corrupción.
1.2.8 Transparency International (TI)
Organización no gubernamental sin fines de lucro, fundada en Berlín en
1993 para contrarrestar la corrupción en las transacciones comerciales
internacionales. Proporciona insumos y asistencia a la labor de varias
organizaciones intergubernamentales, incluidas las Naciones Unidas, el
Banco Mundial, el FMI, la OEA y la OCDE (en particular su grupo de
trabajo sobre el soborno internacional) .
TI define la corrupción como el abuso en beneficio propio del poder que
se ha atribuido a una persona determinada. Actualmente, mucha gente
suele definir la corrupción como el abuso del poder público en beneficio
privado, pero el sector privado está tan extendido en la actualidad que
es imposible no incluir la corrupción en este ámbito en cualquier
definición. Uno de los ejes principales del trabajo de TI es incrementar
el acceso a la información y la comprensión de la necesidad de mayor
transparencia en los Gobiernos. En este punto TI tiene una alianza
natural con los medios de comunicación.
1.2.9 El Banco Mundial
Ha identificado a la corrupción como "el mayor obstáculo importante al
desarrollo económico y social", porque reduce la tasa de crecimiento 0,5
a 1 por ciento anualmente. Al admitir que la transparencia es un
elemento esencial para el buen funcionamiento de las democracias y las
economías de mercado, los líderes, urgidos por Estados Unidos, se
comprometieron a reforzar la "cultura de la transparencia" en las
Américas y "negarles refugio seguro a los funcionarios corruptos, a
quienes los corrompen y a sus propiedades"; y promover la transparencia
"en la administración de las finanzas públicas en las transacciones del
gobierno y en el proceso de adquisiciones y contratos gubernamentales".
1.2.10 El Banco Interamericano de Desarrollo
Auspició el estudio de la Corrupción en América Latina de Casals &
Associates , habla del fenómeno corruptivo como un mal que afecta la
economía de los países americanos, más aún cuando las economías de estos
países tienen una carga pesada de exclusión de la población que no
recibe los servicios básicos que el Estado debe brindar, y esos servicio
básicos son lo que se afectan cuando un porcentaje importante no llega
al usuario final, al más necesitado, sino se queda en los bolsillos de
la burocracia, en los funcionarios que tienen que ver con las
adquisiciones y contrataciones y en los proveedores.
Propone que la reforma del Estado en América Latina y el Caribe debe
incluir medidas para aumentar la eficiencia y la transparencia en los
procesos de compras y contrataciones del sector público, a fin de
cerrarle el paso a la corrupción y fortalecer la credibilidad de los
gobiernos democráticos.
En casi todos los países latinoamericanos y caribeños el sector público
es el mayor comprador de bienes y servicios. Esta región dedica entre 15
y 20 por ciento de su producto bruto a compras estatales, gastos que
ascienden a unos 200.000 millones de dólares al año.
No obstante la importancia y magnitud, el tema de las adquisiciones
públicas ha Estado mayormente ausente en la agenda de los grandes
cambios estructurales que han vivido América Latina y el Caribe desde
fines de la década pasada.
En muchos países la responsabilidad de las adquisiciones públicas está
atomizada en diferentes ministerios y entidades del Estado . Al estar
diluida la responsabilidad, se corre riesgo de que los gobiernos no
tengan una visión integral y estratégica de las adquisiciones".
Sin embargo, hay países que ya han implementado soluciones fructíferas,
desde la clarificación de sus normas sobre compras estatales a la
organización de nuevos sistemas de adquisiciones basados en la
informática.
En el contexto de las contrataciones públicas de otros países, la
información obtenida sugiere que la corrupción en la adjudicación y
administración de contratos públicos en Chile no constituye un mal
endémico como si lo es en países importantes de la ex Unión Soviética,
lo mismo que de África y partes de Asia. La reforma del Estado en
América Latina y el Caribe debe incluir medidas para aumentar la
eficiencia y la transparencia en los procesos de compras y
contrataciones del sector público, a fin de cerrarle el paso a la
corrupción y fortalecer la credibilidad de los gobiernos democráticos.
Esa fue una de las principales conclusiones de un seminario organizado
por el Banco Interamericano en su sede en Washington. Durante dos días,
funcionarios de todo el hemisferio y representantes del sector privado e
instituciones multilaterales intercambiaron experiencias y discutieron
en profundidad maneras de mejorar sus sistemas de adquisiciones públicas
.
El fraude en las contrataciones públicas en EE.UU. representa un
problema en gran escala. Esto a pesar de la acción de numerosos agentes
del sector público dedicados a prevenir y detectar los fraudes, entre
los cuales se incluyen los Inspectores Generales y los auditores de la
Oficina de Contabilidad del Gobierno, quienes presentan regularmente
informes ante comités de supervisión del Congreso Estadounidense. El FBI
y el Departamento de Justicia prestan su apoyo al investigar y procesar
a infractores de los sectores público y privado. Amparándose en la Ley
de Libertad de Información para complementar y confirmar los
antecedentes proporcionados por denunciantes, una prensa vigilante y una
serie de organizaciones “fiscalizadoras” no gubernamentales perseveran
en sus esfuerzos por investigar y denunciar actos de fraude y
despilfarro en el gasto público.
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Lic. en Administración de Empresas
Mag. en Administración Pública con mención en Anticorrupción
Bachiller en Contabilidad
Analísta de Logística Universidad de San Martín de Porres
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